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Política industrial

Una nueva matriz productiva para una nueva matriz distributiva (I)

Economista, profesor universitario, ex Subsecretario de la Pequeña y Mediana Empresa y Desarrollo Regional, y actualmente Director del Banco de la Nación Argentina y presidente de la Asociación de Economía para el Desarrollo de la Argentina (AEBA),el licenciado Matías Kulfas es reconocido como un estudioso de la problemática industrial. Numerosos trabajos y presentaciones lo confirman, así como esta nota exclusiva para nuestra publicación en la que, en su primera parte, analiza las experiencias internacionales más exitosas en materia de política industrial y la positiva evolución de distintos indicadores de la actividad industrial local a partir de 2003.

ImagenesGráfico de producción y empleo industrialGráfico de fases de creación y destrucción de empresas en Argentina
La política industrial es una herramienta fundamental para el desarrollo económico y social. Durante las últimas décadas, bajo el prisma neoliberal, dicha herramienta tendió a ser desprestigiada e incluso abandonada en muchos países de América Latina. Desde los organismos multilaterales se tendió a señalar que sólo fomentaba la generación espuria de rentas y prácticas de corrupción, haciendo hincapié en el mercado como el mejor y único mecanismo para una asignación eficiente de recursos. Incluso para algunos economistas liberales que en algún momento defendían cierto tipo de intervención basándose en la necesidad de morigerar fallas de mercado (como, por ejemplo, la existencia de competencia monopólica u oligopólica o problemas de información), la intervención estatal podría generar un problema aún más grande al que denominaban “falla de gobierno”.

La (aparente) paradoja es que mientras América Latina produjo un considerable viraje desde fines de los ochenta y tendió a abandonar o limitar los alcances su política industrial, muchos países del este asiático las profundizaron con resultados contundentemente opuestos: en 1980 América Latina explicaba el 7% del producto industrial mundial mientras que para el 2005 dicha participación había caído a menos del 5%; en sentido contrario, los países del este asiático pasaron del 4% en 1980 al 12% en 2005.

Existen dos maneras de ver la política industrial. La primera es como respuesta a fallas de mercado. En este caso, el tipo de intervención que surge es de carácter horizontal: se procura resolver un determinado problema, por ejemplo, las dificultades de acceso al crédito para determinados tamaños de empresas, la carencia de mano de obra calificada, etcétera. La segunda forma parte de una premisa completamente diferente. El problema no pasa por la existencia de mercados incompletos sino por la inexistencia de determinados mercados. En este caso, la política industrial no busca compensar distorsiones sino generar y estimular determinadas distorsiones para alterar y moldear una nueva estructura productiva.

Tal vez un buen ejemplo para entender de qué se trata esta concepción de la política industrial sea la opinión vertida por un ex viceministro de el organismo japonés destinado a la planificación del desarrollo productivo: “el MITI decidió establecer en Japón las industrias que requieran empleo intensivo de capital y tecnología, industrias que, en consideración al costo relativo de la producción, debían ser las más inapropiadas para Japón, industrias como las del acero, la refinación de petróleo, la maquinaria industrial de todas clases y la electrónica... Desde un punto de vista estático, y pensando en el corto plazo, favorecer tales industrias parecería entrar en conflicto con el racionalismo económico. Pero desde el punto de vista del largo plazo éstas son precisamente las industrias en las que la elasticidad del ingreso de la demanda es alta, el progreso tecnológico es rápido y la productividad de la mano de obra aumenta con rapidez. Fue claro que sin estas industrias sería difícil darle empleo a una población de 100 millones de habitantes y elevar el nivel de vida hasta alcanzar el de Europa y de América del Norte, con sus industrias ligeras; con razón o sin ella, Japón había de tener estas industrias pesadas y de productos químicos... Afortunadamente, gracias a la buena suerte y la sabiduría engendrada por la necesidad, Japón ha logrado concentrar sus escasos capitalesen industrias estratégicas”.

Desde esta perspectiva, la política industrial es una pieza fundamental para pensar un proyecto de país. Y en esta mirada entran en juego cuestiones valorativas que van más allá de la supuesta racionalidad de mercado como, por ejemplo, generar empleos que permitan ofrecer ingresos dignos a los más de diez millones de hogares existentes en nuestro país, estimular el desarrollo y la integración regional, apostar a la innovación tecnológica de modo tal de generar empresas más tecnificadas y empleos de mayor calidad y, como base central, apuntar a una más justa distribución del ingreso. He aquí el meollo del asunto: una nueva matriz distributiva requiere una nueva matriz productiva.

Las experiencias internacionales más exitosas nos muestran que las opciones para el desarrollo son sumamente distintas a las que la Argentina adoptó durante la oscura fase del neoliberalismo. Para no alejarnos demasiado en términos históricos vale hacer referencia a las recientes experiencias de desarrollo de las economías del este asiático. En la década del ’50, Corea sólo producía competitivamente unos pocos productos primarios y era una economía atrasada. Algunas décadas más tarde, desarrolló un sector industrial de alta tecnología integrada al mercado mundial a través de un sólido complejo exportador, y sus resultados redundaron en un proceso de mejora en el bienestar de la población y en una distribución del ingreso más equitativa. La brecha existente entre nuestro país y Corea es notable. Pero algún desprevenido puede pensar que esto siempre fue así. Nada más alejado de la realidad. A comienzos de los años ’70, el producto por habitante de la Argentina era cuatro veces más elevado que el de Corea. A partir de entonces el contraste es notorio: el producto por habitante de nuestro país se estancó gracias a las recetas neoliberales y los experimentos monetaristas que se inician en 1976 mientras que el de Corea prosiguió su marcha ascendente. En el año 1989, Corea alcanzó el mismo nivel de producto por habitante de la Argentina y en la actualidad lo supera en casi un 60%. ¿Cómo se explica semejante contraste? ¿Qué epidemia, guerra o conjunción de armas de destrucción masiva azotaron a la Argentina durante estas tres décadas para pasar de ser un país cuatro veces más rico a otro 60% más pobre que Corea? La respuesta es una sola: la epidemia de la ideología neoliberal, una verdadera máquina de destrucción masiva de fábricas, emprendimientos productivos, empleos y laboratorios de investigación y desarrollo.

La recuperación económica en la Argentina

El impacto agregado del nuevo contexto económico de la Argentina a partir de 2003 queda en evidencia al observar las fases de creación y destrucción neta de empresas formales en nuestro país. En los once años que transcurren entre 1996 y 2006 se suceden tres etapas claramente diferenciadas. En la primera, 1996- 1998, la creación neta de empresas (medida como la cantidad de empresas que nacen menos las que cierran en un mismo período de tiempo) exhibe una tendencia declinante y una pobre creación de nuevas firmas. En el promedio del período se produce la creación de poco más de 4 mil firmas por año, si bienen 1998 ya no hay creación neta. Nótese que estamos hablando de una fase de crecimiento económico e incluso con tasas elevadas como es el caso del año 1997 y el primer semestre de 1998. Aún así, la cantidad de firmas industriales exhibe una tendencia al estancamiento con una leve declinación, situación similar vive el comercio y son los servicios los que compensan. En la segunda etapa, 1999-2002, la economía argentina atraviesa una fase de notable declinación con una destrucción neta de másde15 mil empresas por año. Finalmente, en la etapa 2003-2006 se produce una fuerte recuperación a razón de un promedio de casi 22 mil empresas al año.

Hasta 2003, el incremento en el nivel de actividad industrial se basó en la combinación de un mayor uso de la capacidad instalada y la intensificación de la jornada laboral (horas extras y ampliación de turnos), pero desde fines de dicho año la industria manufacturera fue uno de los principales motores de crecimiento del empleo. El crecimiento de la inversión en el sector industrial fue notable, y más aún el hecho de que no fuera motorizado por las grandes firmas. Por el contrario, se observa un comportamiento bastante homogéneo entre diferentes sectores con disímiles presencias de grandes empresas y PyMES.

En algunos estudios se suele afirmar que la recuperación del crecimiento manufacturero tuvo que ver casi exclusivamente con el aumento del grado de utilización de la capacidad instalada, y que no hubo inversiones sustanciales.

La información disponible indica lo contrario, observándose que el crecimiento de la producción industrial a partir del uso de capacidad ociosa es un fenómeno que explica el despegue manufacturero hasta mediados de 2004. A partir de ese momento,el grado de utilización de la capacidad instalada tiende a estancarse o a mostrar leves incrementos, en algunos casos de carácter estacional. Esta situación tiene lugar en forma concomitante a un crecimiento a elevadas tasas de la producción industrial, situación que queda claramente reflejada observando la evolución del indicador de ampliación de la capacidad productiva.

El crecimiento de este indicador es fenomenal a partir del año 2005. Entre el primer semestre de 2004 y primer semestre de2008la ampliación de la capacidad instalada creció un 24,4%. Esta situación comprende a varios sectores industriales, entre los que cabe destacar a la rama de productos químicos (33,8%), alimentos y bebidas (33,3%), automotriz (32,7%), caucho y plásticos (28%), papel y cartón (26,5%) y textiles (25,3%).

La Argentina es un país que posee, en términos estilizados, tres anillos productivos. El primero está conformado por los grandes centros urbanos, fundamentalmente el Gran Buenos Aires, Rosario y Córdoba, núcleo centrales de la industria manufacturera, centros de consumo y de servicios. El segundo anillo comprende la pampa húmeda con su producción agropecuaria y las industrias y servicios asociados. El tercer anillo comprende las economías regionales y la extracción de hidrocarburos y minerales metalíferos. Los tres anillos tuvieron un fuerte período de prosperidad en esta etapa. El primer anillo tuvo el impulso a partir de la recuperación manufacturera y del consumo.

El segundodisfrutó de los elevados precios internacionales y el tipo de cambio alto, al tiempo que expandió su propia frontera a partir del avance de la soja.

Y el tercer anillo también creció gracias a mejores precios y la dinámica de la economía en su conjunto.

El Gráfico Nº 2 presenta información sobre la evolución de largo plazo, dando cuenta de los tremendos efectos del proceso iniciado durante la última dictadura militar. La evidencia de largo plazo da cuenta de un proceso de volatilidad y tendencia al estancamiento productivo en el sector manufacturero, proceso que va acompañado de una brutal destrucción de empleo. En efecto, la tendencia a la caída de la ocupación manufacturera ha sido persistente a partir de 1976. Recién a mediados de la década del ’90 se produce cierto amesetamiento en el nivel de empleo para sufrir una nueva y abrupta caída en el período de colapso de la convertibilidad. Luego se produce un proceso de recuperación sostenida que marca el primer momento de creación netade empleos del período.

El nivel actual es levemente superior a la meseta del segundo lustro de los ’90. Es una señal halagüeña pero no deja de marcar los desafíos pendientes y las dificultades existentes.

Por su parte, el nivel de producción industrial tuvo un desempeño notable y sí marcó un cambio importante, no sólo por la intensidad del crecimiento sino por haber alcanzado un nuevo pico de producción, muy superior a los anteriores.

Buena parte del viejo acerbo productivo se puso en marcha al tiempo que los sectores de más reciente reestructuración tuvieron un excelente desempeño.



Segunda parte

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