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Miércoles 26 de Noviembre, 2014
Política industrial

Una nueva matriz productiva para una nueva matriz distributiva (II)

En la segunda parte de su nota el licenciado Matías Kulfas plantea las condiciones necesarias para profundizar el despegue del sector manufacturero y afirma que “el tema del financiamiento de la inversión es un aspecto crucial del desafió institucional” como lo es también la coherencia de instrumentos y objetivos. Concluye que “la reconstitución de una política industrial es clave para profundizar los logros de los últimos años y pensar un proyecto de país a largo plazo con pleno empleo y justicia distributiva”.

ImagenesMatías KulfasGráfico de distribución geográfica del producto industrial mundial
La política industrial en Argentina es el resabio de mutaciones y capas geológicas, el desmantelamiento de las instituciones del desarrollo que se iniciara durante la última dictadura y se consolidara en los ‘90 y un enfoque fuertemente asentado enel enfoque de fallas de mercado. Entre los elementos que sustentan dicha afirmación cabe destacar: a) predominan los programas de corte horizontal y son muy excepcionales los casos de selección de sectores estratégicos; b) no existen planes estratégicos ni coordinación de esfuerzos, a lo que se suma una considerable debilidad institucional; c) existe una inadecuada evaluación del papel de las corporaciones transnacionales (y las grandes empresas en general) y, por ende, de las políticas de promoción de inversiones, donde predomina un enfoque de que la inversión, a secas y en general, es buena y sólo puede generar efectos benéficos sin analizar sus impactos sobre el conjunto del entramado productivo y sus complementariedades.

Si la restricción externa es el aspecto que ha limitado históricamente el desarrollo de la Argentina, la sustitución de importaciones y la industrialización exportadora deben constituirse en ejes centrales. En tal dirección, la política industrial debería priorizar la generación de nuevas ramas de la producción que sustituyan importaciones y estimulen el desarrollo de cadenas productivas que poseen cuellos de botella sobre ciertos insumos, partes o piezas. Asimismo, resulta necesario evaluar la necesidadde dejar de promover a sectores que ya han recibido históricamente incentivos públicos, justamente porque la inversión de dicho recursos puede resultar redundante en tanto no genere inversiones sino un mero incremento en la tasa de ganancia del proyecto. Distinto es el caso si la empresa en cuestión decide diversificar su producción hacia otras ramas que el país no produce o en avanzar en mayor agregación de valor en la cadena. Ello nos conduce al problema de la concentración económica, laprovisión de insumos de uso difundido y la necesidad de alterar la matriz productiva como precondición para definir una nueva matriz distributiva.

Uno de los aspectos centrales inherentes a una estrategia que involucre un sendero virtuoso de crecimiento consiste en enfatizar el estímulo a las actividades intensivas en el uso de conocimiento. En tal sentido, el desafío es doble en términos de estimular la creación de nuevas ramas productivas y promover la reconversión de otras que hoy operan pero que podrían incorporar de manera decisivo los insumos tecnológicos y de diseño de una manera más intensiva en sus funciones de producción. Siguiendo el esquema que desarrolla Fernando Porta, un sendero virtuoso estaría constituido por el desarrollo de sectores que, en forma simultánea, incorporen innovación tecnológica y generen complementariedades. El primer aspecto se vincula a la innovación como fuente de competitividad y diferenciación de producto, sumado a sus efectos en términos de generación de empleos calificados. El segundo aspecto tiene que ver con la conformación de eslabonamientos productivos más sofisticados y densos, de modo tal que el empuje de esos sectores pueda generar externalidades y promover la creación de empleos.

El principal desafío consiste en recuperar una mirada estratégica que desarrolle un patrón de especialización que apuntale una sociedad incluyente en la que el empleo de calidad y la distribución de la riqueza sean ejes centrales. En los últimos años, la Argentina experimentó un proceso sostenido de creación de empleo que redujo drásticamente las elevadas tasas de desocupación que comenzaron a crecer a mediados de los ’90 y alcanzaron su punto cumbre durante la crisis de 2001 y 2002. A pesar de que la pobreza también cayó notablemente, es posible observar la existencia de un importante núcleo de trabajadores pobres. Esto significa que la pobreza no es un fenómeno asociado solamente al desempleo sino también a la baja calidad de muchos empleos que existen en la Argentina.

La diferencia es clara y notable. El régimen macroeconómico de los ’90, caracterizado por el atraso cambiario y la rigidez de las herramientas de política económica, indujo un creciente proceso dual en lo social. En este marco, el divorcio entre “ganadores y perdedores” es notable: aún en años de crecimiento, su impacto sobre la mayor parte de la población es muy pobre y el efecto derrame es inexistente. Por el contrario, el régimen de la posconvertibilidad, basado en un tipo de cambio real alto y estable, tiene fuertes efectos sobre el empleo y genera una economía que funciona de manera más homogénea y acompasada. Pero con ello no alcanza para alterar drásticamente la matriz productiva y distributiva. Puede entonces señalarse que mientras que el primer régimen no genera efectos de derrame, el segundo claramente sí los tiene.

Una agenda de desafios

El eje es entonces la política industrial como herramienta para conformar una nueva matriz productiva. En torno a este eje se abre una agenda de desafíos. El primer desafío al que se hará referencia tiene que ver con la dimensión institucional. La Argentina necesita recuperar sus instituciones del desarrollo. Ellopasa por la planificación, el monitoreo, la implementación y el financiamiento de las políticas y programas. Aquí se presentan problemas de diversa índole. Por una parte, la existencia de numerosos programas superpuestos, falta de coordinación, incoherencias e inconsistencias de diversa índole. El primer elemento central inherente al desafío institucional consiste en construir esas capacidades estatales a partir de un organismo que coordine acciones, establezca prioridades estratégicas y otorgue coherencia al cúmulo de programas existentes, al tiempo que genere nuevos instrumentos y los adapte a los diferentes contextos. Los planes estratégicos son fundamentales a estos objetivos y debería constituirse una suerte de consejo de desarrollo y competitividad que pudiera coordinar las acciones de todo el aparato estatal, considerando que muchos de los ejes inherentes al desarrollo sectorial no se reducen al área económica sino que también pasan por varios ministerios como, por ejemplo, el de Educación, a la hora de pensar el desarrollo de recursos humanos y los requerimientos futuros de mano de obra, el de Trabajo, la Cancillería, entre otros. En lo atinente al desarrollo de sectores estratégicos, la creación de agencias sectoriales para determinadas ramas productivas, en los cuales se puedan coordinar y articular acciones con el sector privado, también parece un elemento de gran relevancia.

Finalmente, el tema del financiamiento de la inversión es un aspecto crucial deldesafío institucional. Es impensable una estrategia de desarrollo sin una adecuada movilización de recursos hacia la inversión productiva, y para ello es indispensable el crédito para inversión a largo plazo y tasas preferenciales.

La Argentina no posee banca de desarrollo y ante tal vacío ha debido realizar esfuerzos desde diferentes instituciones. El Banco Nación, el Banco de Inversión y Comercio Exterior, el Ministerio de Economía (a través de los programas de subsidio de tasa y algunos fondos para créditos con aportes de organismos internacionales como el BID) y, más recientemente, la Administración Nacional de Seguridad Social, han ocupado en forma parcial dicho espacio. Este problema puede ser afrontado de dos maneras. La primera consistiría en crear una nueva institución que se concentre exclusivamente en las funciones de banca de desarrollo. La segunda en aprovechar la institucionalidad existente dotándola de instancias de coordinación y especialización. Los recursos de la seguridad social son, en nuestro país, prácticamente la única fuente de fondeo a largo plazo, de modo que su adecuada canalización hacia la inversión productiva es fundamental para esta estrategia. A ello se podría adicionar el cobro de algún impuesto con destino específico. Lo fundamental es que la coordinación de objetivos estratégicos tenga como correlato las mencionadas fuentes de financiamiento y una institucionalidad con metas y objetivos muy claros y adecuadas instancias de control, de carácter estatal y social, para evitar las malas experiencias, como el triste final del Banco Nacional de Desarrollo a comienzos de los años ’90.

El segundo desafío pasa por la coherencia de instrumentos y objetivos. En tal sentido, se plantearon dos ejes centrales a partir de los cuales se podrían ordenar las herramientas de la política industrial. El primero tiene que ver con el desplazamiento de la restricción externa como elemento central para, desde la esfera microeconómica, darle sustentabilidad al régimen macroeconómico. Esto significa que es fundamental que la política industrial se oriente a sustituir importaciones y estimular las exportaciones. El segundo eje se relaciona con el sendero virtuoso de la política industrial,entendido a partir de promover un régimen de especialización productiva en torno a actividades con mayor intensidad en el uso del conocimiento que estimulen, en formo simultánea, un sendero innovativo y fuertes complementariedades.

A partir de estos elementos es que debería ser replanteado el conjunto de instrumentos existentes, corrigiendo superposiciones, reemplazando algunos programas obsoletos o de difuso resultado y generando coherencia a partir de los ejes estratégicos definidos por las instituciones del desarrollo y el régimen de especialización escogido, tema sobre el cual se hizo referencia en el apartado anterior. En este sentido, se podrían señalar algunas consideraciones que conforman una lista no extensiva: Los beneficiospromocionales deberían estar claramente vinculados a metas y objetivos a alcanzar por la empresa y/o sector, los cuales deben ser monitoreados y deben tener penalidades claras en caso de incumplimientos; la falta de adecuación entre beneficios y metas puede dar lugar a prácticas especulativas en torno a empresas que sólo procuren la captura del beneficios antes que un interés genuino en el desarrollo de su empresa o sector.

Existe un fuerte historial de beneficios promocionales muy acotados al mercado interno; es necesario que una parte considerable de los mismos se oriente a estimular la base exportadora con fuerte contenido tecnológico.

Deberían evitarse los regímenes de corte horizontal en tanto los mismos dificultan la evaluación de objetivos concretos.

Los programas y regímenes deben estar sujetos a una revisión constante que actualice el estado de situación del sector y los problemas que se busca afrontar.

El tercer desafío consiste en la definición del sujeto a partir delcualse estructuran las políticas de desarrollo y la relación entre el estado y el sector empresario. El estado es un actor central de los procesos de desarrollo.

Dentro de ese rol el estado planifica, orienta con recursos, coordina, utiliza su poder de compra e, incluso, produce. Para cumplir con todas estas funciones es fundamental que tenga las capacidades para hacerlo, que se pueda conformar una burocracia estable y eficaz y con la información adecuada para negociar con el sector privado. Desde el punto de vista del sector privado cabe señalar las dificultades existentes. El núcleo de empresas más grandes del país deja mucho que desear en términos de su compromiso con procesos de desarrollo a largo plazo. Durante las últimas décadas participó mayoritariamente de todos los procesos económicos, pasando por la promoción industrial de los ’70 y ’80, la estatización de la deuda externa a comienzos de los ’80, las privatizaciones y también se benefició notablemente del nuevo régimen económico. En dicho marco, ha sido escaso su aporte en los sentidos señalados de senderos virtuosos de industrialización y diversificación productiva. Por otra parte, su accionar resulta muchas veces perjudicial a la estrategia señalada, en primer lugar porque oponen trabas al desarrollo de muchas cadenas aguas abajo y, en segundo lugar, por su capacidad de veto a las mencionadas políticas de estímulo a una profundización del proceso de industrialización. Asimismo, algunos de estos sectores fueron y continúan siendo beneficiarios de mecanismos promocionales en forma redundante, es decir, realizan inversiones en sectores maduros, las cuales se hubieran concretado incluso con recursos propios dadas las elevadísimas rentabilidades que poseen.

La reconstitución de una política industrial es clave para profundizar los logros de los últimos años y pensar un proyecto de país a largo plazo con pleno empleo y justicia distributiva.√

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